谢逸枫：政府热衷卖土地 有力推动房价飞涨

　　全国卖地收入21年涨6732倍，从4.5亿飙到3万亿。从这些统计数据我们能够清楚地看到，地方财政收入对于卖地收入的依赖性在不断提高，从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍，而卖地收入相当于地方财政收入的比例涨幅也超300倍。高房价早已备受诟病，民间多将其根源指向土地财政。但是，土地财政对卖地收入的依赖到底有多大，始终是个谜。

　　就土地成交价款来说，1989年为4.47亿元；1991年突破百亿，为101.87亿元；此后逐年增长，期间稍微波动，但大部分时间维持在五六百亿元。但到了2001年突然大增，从前一年的不足600亿元，猛涨至1296亿元。此后的10年间，这一数字更是逐年飞涨，2007年突破万亿，为12216.72亿元，2010年达到令人吃惊的30108.93亿元，与上年度相比，增长了70%以上。而从1989年的4.47亿元，到2010年的30108.93亿元，21年间土地成交价款增幅达到6732倍，地方财政支出失控原因之一是冗员。

　　21年间地方财政收入增长了21倍多，与卖地收入同步增长的，还有地方财政收入。从该统计表可以看出，1989年时，地方财政收入总额为1842.38亿元，之后一直到2003年呈现小幅波动但长期增长的趋势，当年收入为9849.98亿元。但从2004年开始突破万亿，当年为11893.37亿元。随后几年里，地方财政收入也似乎坐上了快车，连年增长，不断刷新纪录：2007年突破2万亿，达到23572.62亿元；2009年再破3万亿，实现收入32602.59亿元。到了2010年，再次创出新高，为40613.04亿元。粗略算笔账，21年间，地方财政收入增长了21倍多。

　　伴随着卖地收入和地方财政收入的双双走高，卖地收入在地方财政收入中的比重也是水涨船高。该统计表显示，1989年时土地收入相当于地方财政收入的比例为0.24%，从1992年开始占比超过一成，1994年突破2成，之后始终维持在一成左右。到了2003年便开始突然发力，达到55.04%；之后几年略有波动，但到了2010年，这一比例达到最高点74.14%。相比1989年，卖地收入相当于地方财政收入的比例增长了308倍。统计表所列出的各项数据，分别来自于1989年-2010年《中国国土资源统计年鉴》、《国土资源统计公报》、《中国统计年鉴》等权威途径。

　　导致卖地收入和地方财政收入快速增长的主要原因，首先是土地成交价格的持续上升。随着城市化进程的加快，基础设施建设、房屋建设等对土地的需求大大增加，导致地价不断上涨。尤其是土地政策由划拨制度2002年转为“招拍挂”制度后，地价更是突飞猛进。而地价的上涨，直接带动了地方财政收入的增加，导致很多地方政府依靠卖地来增加收入，对土地财政的依赖也越来越大；其次，货币政策的变化也导致土地收入过快上涨。尤其是分别从1992年和2003年开始的两轮宽松的货币政策。“地方政府对土地财政的依赖，对我国经济发展的影响是巨大的。而表现最明显的就是房价的过快上涨。所以，要稳定房地产市场，主要措施之一就是使地方政府逐步摆脱对土地财政的依赖。

　　土地财政恶化了国民收入分配，土地财政实质所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。

　　数据也显示，近10年来，随着各地土地出让金的持续攀升，全国土地出让收入占地方财政收入的比重，已经从2001年的16.6%，上升到2009年的48.8%，2010年这一比例会更高，土地出让金俨然已成为地方政府的“第二财政”。在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机、土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，“救市”风潮席卷南北就是例证。

　　破解“土地财政依赖症”需要进行一系列制度改革，其中解决中央和地方政府在事权、税权的不匹配将是改革的方向。但在目前的情况下，主要还在于如何完善现有的制度。土地招拍挂制度赋予了地方政府土地垄断的权利和地位，地方政府在土地储备和供应的能力不足和主观上存在少供地、多收钱的指导思想下，往往出现地价、房价不断飙升的状况。单一的招拍挂制度应该回到多元化土地供应的市场形态。

　　国土部的数据显示，2011年，全国土地出让成交总价款超过2.7万亿元。近年来，土地出让金成为许多地方政府财政收入的主要来源，一些地方政府热衷于“土地财政”，无形中推动了地价飞涨。因此，他建议在目前的土地招拍挂过程中，地方政府不但要控制地价下限，还应考虑控制地价上限。一旦两家(含两家)以上开发商报价超过最高限价，土地出让即告流标，留待下次重新出让。目前，我国各城市土地成本占房价的平均比已达30%左右，房地产企业将这一高昂成本转嫁至房价，又推动了房价上涨。

　　国土部的数据显示，2009年土地出让收入为14239.7亿元，2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。但与此同时，审计署日前的报告也指出，包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。天量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾，也引发了对土地出让金去向的关注。土地市场在“调控年”再现“价量齐涨”的背后，更是直指饱受诟病的土地财政其根本原因还是中央地方之间分税制不合理，如果不做根本性的调整，难以解决当前问题。但在现有的情况下，除了继续增加土地供应外，单一的招拍挂制度也应该回到多元化土地供应的市场形态。

　　对于2010年高达2.9万亿元的国有土地出让收入，去年土地出让收入增长较快有五大原因：一是去年土地供应规模大幅度提高，国土管理部门审核批准的土地供应量比上年有大幅度增加，2010年全国土地供应总量达到42.82万公顷，同比增长34.2%。这是2010年土地出让收入增长比较多的基础性原因之一。二是土地招拍挂出让的比重上升。2010年在全国土地供应总量当中通过招拍挂形式出让的土地25.7万公顷，大体占土地供应总面积的60%左右，比上年提高4.3个百分点。相应的招拍挂以及协议出让土地的收入达到2.6万亿元，占所有土地收入当中的88%。

　　三是全国地价总体水平上升。一方面城市房地产比较兴旺，对土地需求量也大。另一方面，土地转让本身的成本也在上升，主要是征地拆迁补偿成本的上升，对土地出让的价格也有影响。与此同时，社会上的流动性比较充裕，一些企业资金比较多，在招拍挂的时候出价也比较高。这是地价水平总体上升，去年收入大幅度增加的一个重要原因。四是征管政策调整等因素的影响。为了加强土地出让收入征管，2009年年底，国土资源部门和财政部门等规定，缴纳土地出让收入的期限原则上不得超过一年，首次缴纳的比例不得低于50%。这使得2010年的土地出让收益比往年有所增加。

　　五是切实加强对土地收入的管理。严格整顿这一领域的问题，以整纪纠风专项整治工作和土地矿权交易市场专项整顿，深入推进国土资源管理制度改革为主要内容，加大对土地出让收入的审计和追缴力度，也强化了土地出让收入的征收管理工作。土地收入存在结构性的问题，一年全部的土地收入当中，几乎有三分之二在东部的八九个省市，而中西部22个省份土地出让收入大体上占全国的三分之一左右。从地区结构来看，也能够反映土地出让收入的增长与经济发展水平、土地供求关系、市场发育程度密切相关，它也并不是由地方政府自己控制的，不是地方政府想卖多少钱就能卖多少钱。