陈淮:住房公积金制度需要改进和创新

　　陈淮，住房和城乡建设部政策研究中心原主任，最近转任中国社科院研究生院城乡建设经济系主任、一级研究员。当经济参考报记者就住房公积金方面的若干疑问向他请教时，这位对我国住房问题特别是政策和制度层面问题堪称权威的学者看似不假思索，但透过不疾不缓、娓娓而谈的分析解答，可以看出其对住房问题了解之熟稔、研究之深入、积累之深厚。

　　《经济参考报》：住房公积金制度是我国住房保障体系中的一个重要组成部分，但近期人们对公积金缴存额的不平衡多有批评，您认为目前不同单位缴存额的明显差异是否合理？

　　陈淮：首先说，不同区域、不同行业、不同阶层之间，在公积金缴存额上存在差异，哪怕是较大的差异，也是正常、合理的。一方面，公积金是以工资为基数缴存的；人们的工资存在差异，公积金缴存额就存在差异。另一方面，政策规定，公积金提取比例是允许单位、雇主有个选择区间的；例如按照工资的5%-12%提取都符合政策规定。这个差异的确可以达若干倍。例如月薪1万元，且按照12%上限缴存公积金的，加上雇主按照1：1缴存的部分，每月可缴存2400元；而月薪3000元，且按照5%比例缴存的，加上雇主配缴的部分，每月也仅缴存300元。两者的差距是8倍。我们所举例的这两个数据，还只是中等偏上与中等偏下之间的差距，还不是最高和最低之间的差距。但这个差距是必要、正常且合理、合规的。高收入者多缴存，固然有利于高收入者享受更多政策优惠，但同时也增大了公积金的累积规模、加快其累积速度，使公积金能有更多资源向中低收入群体提供。这本身就是一种互助性的体现。

　　坦率说，社会上有种比较普遍的模糊认识，很多人似是而非地把公积金理解为是“国家发钱”。应当明白，公积金不是政府给钱，不存在发给谁多、发给谁少的问题。公积金是一种互助性的保障工具，大家共同缴存的钱是公积金唯一的资金来源。

　　公积金缴存上的不合理差距不在于区域、行业之间正常工资水平基础上的差距，而在于在一些垄断部门中的既得利益群体以种种合法不合法的名义占有了应属于国有所有者的利益。这些收入水平奇高部门的问题不在于公积金缴存的多少，而在于其收入中有一部分来自于对国有收益的非法侵蚀，还有一部分来源于依靠垄断地位获取的垄断收益。要改的不是公积金，而是打破垄断、抑制既得利益群体的贪婪。

　　《经济参考报》：在当前一些讨论中，有声音批评说，公积金的低息贷款、多存多贷的政策实际上是中高收入群体购房占便宜；而低收入群体缴存公积金很少，且提取难度大，很难真正受益。这能说是一种“劫贫济富”吗？

　　陈淮：公积金主要是用来帮助社会中间阶层，或者叫工薪阶层，满足他们住房需求的一种政策性工具；如果您所说的“低收入群体”是指社会低端困难群体，那可以明确说，公积金本来就不是帮助他们满足住房需求的主要政策工具。这个群体的住房需求应当由另外的政策来满足，例如廉租房、公租房等。贷款低息本身就是公积金互助性的具体体现，这没什么不对。多存多贷也是一种公平合理；多存者也是工薪阶层，也有权享受公积金的保障；他们合理的住房需求也应当支持和满足，这也没什么不对。

　　很多人只看到了多存多贷一条，就下结论说是“劫贫济富”，这恐怕失之于片面。人们可能忽略的一点是，实际上利用公积金贷款买房，对多套购房、反复购房、超过一定居住标准购房以及购买奢侈性住房等是有明确的禁止性、排斥性规定的。“多存”只是符合“多贷”的资格，未必符合“多贷”的条件。从制度的设置原则说，公积金贷款支持的只应是基本需求、改善性需求、自住性需求以及首次置业等合理需求。

　　当然，就是在工薪阶层中，也是可以分出收入高低的不同群体的；公积金贷款制度也的确存在很多亟待改进、完善的地方。例如对租房住的过渡性需求、对卖旧换新的改善性需求等就应当有更合理的制度性安排，更大支持力度。

　　目前的公积金制度有没有不公平的地方？确实有。但主要并非在“高收入者有机会更多享受低息贷款”上。这只是一种表层不公平。真正的不公平在于高收入者享受了累进的高额财政补贴。而这违背了公共资源配置的基本原理。

　　公积金是免个人所得税的；而个税是按收入高低实行累进税率的。漏洞就在这个地方。我们举个例子看。一个月收10万元的人按12%缴存率缴存公积金，加上单位按1：1配缴的12000元，这个人通过公积金缴存可享受免税额达每月10800元，或者说，实际享受了财政暗补每年129600元。而月收入5000的人，就是按12%缴存公积金，能享受的财政暗补最多也只每年1260元。薪差20倍，财补差高达百倍！

　　月收10万元并非目前工薪收入群体的顶端，月收5000元也并非工薪阶层的低端，而且还都是按12%缴存率计算，这两者之间享受财政暗补的差距尚且这么大。当然，按照公积金管理规定，公积金缴存本来是“封顶”的，通常是由省一级政府规定最大缴存额不能超过当地平均工资水平的若干倍。就是说，公积金缴存额达到“封顶”线后，实际工资收入再高也不能更多缴存。但在现实中，很多地方对垄断行业“缴存额封顶”和“12%缴存上限”采取“睁一眼闭一眼”的对策。因为对公积金归集管理单位来说，多存总是有利无害。前不久就有媒体报，广东省月住房公积金缴存额最高为9500元；在一些银行，住房公积金缴存数额超过万元。

　　如果说与月收10万元级的比较尚不具备普遍意义，咱们再举一个月收入1万元的和月收入5000元之间比较的例子。仍假定两者都按12%公积金缴存率，月收万元者可享受免税每月480元，年享财政暗补5760元；与月收5000者比，两者薪差为2倍，财补差近5倍！

　　这才是真正的不公平所在。特别提示，免税免的可是社会公共资源。

　　《经济参考报》：您认为住房公积金制度在支持低收入群体上是否应有更多改善？例如可否考虑拓宽使用渠道和降低提取门槛？

　　陈淮：我们恐怕先得明确，您问题里的“低收入群体”是指的收入相对较低的群体，例如刚参加工作的年轻人，还是指城镇居民中的低端群体、困难群体？在住房保障体系中，对这两部分人群的保障政策是不一样的。

　　应当强调，住房保障体系是分为救助型保障、援助型保障、互助型保障和自助型保障四个层次的。对于低端群体来说，满足他们基本居住需求的政策主体是救助型保障，例如廉租房；对于刚参加工作的年轻人来说，政策主体是援助型保障，例如公租房、经济适用房、住房补贴、贴阻、贴息以及优先配置资源的小户型房等。对后者的政策目标是满足他们过渡性需求、提高他们的抗风险能力和不断增强他们的私人资产累积能力。

　　公积金是典型的互助型保障工具。在住房保障体系中，公积金从来都是补充性、附属性的，而且主要针对的是具有一定的自我购房能力、但不充分或者暂时不充分的社会中间阶层。指望用公积金来保障社会低端收入群体的住房需求，这本身就是一种对住房保障体系功能的错位认识。

　　需要指出，在前期一些政策设计思路中，颇有一些人提出要挪用公积金来建保障房。这等于是把救助穷人的责任转嫁到了中间阶层的头上。我们一定要明确，公积金是缴存人的私人资产，不是政府资产。从没有哪一个国家的公共政策是把社会中间阶层的资产挪用来救助穷人的。救助穷人就是政府的责任，救助穷人的资源来源应当是从富人身上收税。如果政府觉得需要给低端群体以更大额度、更宽松条件的贷款，政府就应当提供担保和贴息，而不能把风险强加到公积金缴存人的私人资产上。简单地说，“拓宽低收入群体的公积金使用渠道和降低贷款门槛”，恐怕是把公积金当成政府财政的援助资金了。

　　《经济参考报》：对中等收入者来说，目前的公积金贷款是否也存在着额度偏低、手续过于繁琐的问题呢？您认为应怎样进一步改善和加强公积金的互助功能呢？

　　陈淮：前面已经强调过，公积金不是政府的钱，是缴存人的私人资产。在贷款程序上对缴存人的资产安全刻意加以保护是必要的。而且公积金从来不是解决“买得起房”的主体性信贷来源，公积金同样要求贷款人有还款的信用基础。公积金管理者必须对缴存人的资产安全负责。

　　公积金的管理制度的确存在很多需要改进、完善的地方。目前管理中存在的问题之一，就是公积金的代际互助功能远没有充分发挥。高缴存人群可能不需贷，而急需的年轻人只能贷很少。而且贷款规定上缺乏区别化政策，对首次置业、卖旧买新的改善性需求等的支持力度远不充分。此外还有一个严重问题，就是利息等收益的归属被有意模糊化，被当成政府资产无偿占有。这是严重侵害缴存人利益的做法。说严重一点，这是违法的行为。

　　《经济参考报》 ：很多人呼吁，针对目前公积金结存额较大的现象，应当拓宽公积金投资渠道以实现保值增值；还有声音建议让公积金入资本市场赚钱。您认为这些意见正确吗？

　　陈淮：目前公积金存在着近万亿的余额，但即或如此，公积金也不需要通过投资来保值增值，或者说不应当把保值增值作为管理目标。

　　讲个经济学常识。养老基金一定需通过投资来保值增值。因为人们缴1万元，将来可能需领2万元。为什么呢？因为通胀、社会生活水平提高和人活得越来越长。而公积金不是。人们缴1万元，退休时就退还缴存人1万元，不会因房价“通胀”而多退1分。因此公积金不需以什么“保值增值”为管理目标。由此决定，公积金也就不需要什么“拓宽投资渠道”。公积金的基本功能是为老百姓满足住房需求提供互助性保障，其管理目标应当是尽量多地贷给有合理需求的缴存人，而不是积攒起来获取投资收益。此前媒体称，证监会已委托证券公司和基金公司进行住房公积金投资A股市场方案的研究工作。这是一种非常错误的政策趋向。政府没有权力拿缴存人的私人资产去投资；公积金是存多少取多少，也不需要通过投资资本市场去实现“保值增值”。如果公积金有过大的结余，那政策需要研究的是如何拓宽公积金的贷款渠道，是怎样更合理、更安全地把钱贷放出去，而不是什么“拓宽投资渠道”。

　　公积金并非不可以有投资收益。贷款人支付的利息就是公积金的投资收益。但值得大声疾呼的是，缴存人缴纳公积金从来不是为了获取投资收益，而是为了实现工薪阶层的社会化互助。有些人热衷于公积金投资，这种想法恐怕是把公积金当成了“唐僧肉”，是在打这个投资收益的算盘。这是个非常危险的思路。

　　《经济参考报》：在讨论中，也有对公积金制度持否定意见的声音，认为与上世纪公积金制度最初试点时相比，如今的市场环境已经发生了巨大变化，公积金制度已难以适应当前需要。这个意见可取吗？

　　陈淮：理论和实践都证明，公积金是一种住房保障体系中不可或缺的组成部分，是符合中国国情的政策工具。不能适应需要的是起步和发展过程中，在制度设计上的粗糙和不完善，而不是公积金制度本身。

　　现行公积金制度的不完善主要是四个方面。一是覆盖面远不充分。别说农村居民无缘享受，就是城镇职工，目前的覆盖面也只达三分之一略强。二是前面提到的互助性、区别化未能得到充分体现。三是管理体系不完善，不仅运行成本高、效率低，而且违规违法事件、风险流失事件也时有发生。四是垄断部门、既得利益群体利用设计漏洞侵蚀公共资源、偷逃税收。限于时间和篇幅，这个问题我们只能点到为止。

　　公积金制度也需要不断创新。我们前面提到的自助型保障政策就是一种创新思路。从国际经验看，自助型保障的典型方式就是设立住房储蓄账户，或者专门的住宅储蓄银行。在强制缴存、雇主配缴的公积金之外，缴存人可自愿开立账户，自愿缴存；政府给予这种自愿缴存的账户以个税减免的优惠政策，以此鼓励人们为满足自己的住房需求更多地承担责任。实际上在发达国家的住房保障体系中，除了救助型的保障房之外，自助型保障是主体。例如公务员基金、教师基金等。

　　《经济参考报》：公积金在一定意义上说，是一种金融属性的政策工具；我们在具有保障意义的住房金融上还可以有更多创新吗？

　　陈淮：就住房金融方面说，可以尝试和创新的领域非常广阔。例如合伙制、代建制、房地产业直接融资、以房养老、房地产金融中介机构发育、住房保险等。其中可以有政策参与其中，具有保障意义的金融工具也有很大的开拓余地。

　　举个最简单、最普遍的例子。人们在卖旧买新的过程中通常需要先买后卖，这种改善性需求非常正常合理。但目前我们尚没有政策性工具来帮助人们完成先买后卖过程的资金融通。再举个前沿一些的例子。帮助社会中间阶层降低、规避房价风险，防止恐慌性需求产生的一个有效办法，就是设计一整套可交易的政策性房价指数，给社会一个避险通道。人们可以通过“买指数”而不是提前购买实物房的方式来规避房价变动的风险。探索有中国特色的住房体系和城镇化道路，我们还有太多的工作要做。