廉价征用农地原委

　　中国城镇土地使用权经历了“无偿、无期限、不可流通”向“有偿、有期限、可流通”的变革。十年来，土地财政主要来源于增量土地，增量土地主要来源于农用地转用，通常占每年审批建设用地的70%左右，这意味着廉价征用农地是土地财政的主要来源。

　　在中国二元土地制度下，一方面，城里人无法在郊区选择“价值洼地”，安家落户，以输缓城市高房价的压力；另一方面，农民进城就业难、定居难、由此带来独具中国特色的“留守儿童、空巢老人”等社会问题。

　　长期以来，我国实行二元土地制度，这不仅表现在产权形式上，有“城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有”之分；还表现在农地非农化的交易方式上，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，只能被政府征收。这种城乡分治的二元土地制度加上“一口进一口出”政府垄断的管理模式，在改革之初征地多为公益性建设，失地农民可实现“农转非”身份转换或合理安置时，曾对工业化和城市化产生了积极的促进作用，但随着城市土地市场化的演进，土地财富之母的诱惑逐渐显现，征地、土地储备和政府职能与行为的变异，产生的另类交易成本让制度设计者们始料未及，对扩大消费拉动经济增长的负效应也日益显现。

　　土地财政推动地价房价携手共进

　　在本轮房价飙升中土地财政备受诟病，研究其形成机制，不难发现二元土地制度和政府垄断是其形成的先决条件。在城乡土地二元格局的大背景下，1980年代中期，中国城镇土地使用权经历了“无偿、无期限、不可流通”向“有偿、有期限、可流通”的变革，开始让地方政府尝到了廉价征地，有偿出让“以地生财”的甜头。2002年依据国土资发[11]号文，将“招拍挂”引入经营性土地使用权出让，加快了“借地生财”向“土地财政”质的转变。从相关数据我们可以看到中国的土地财政有以下的特点：一是土地财政主要来源于增量土地，增量土地主要来源于农用地转用，通常占每年审批建设用地的70%左右(见表1)，这意味着廉价征用农地是土地财政的主要来源。

　　相比之下，国外也有土地财政，但主要来源于存量土地，并多采取税收的形式。如日本房地产增值中75%源于土地，为此设有地价税；为抑制大城市房地产价格上涨过快，开征特别土地保有税等。

　　二是在2002年商业用地引入“招拍挂”和2006年工业用地也采用“招拍挂”方式后，土地供给中划拨和协议出让的占比逐年下降，招拍挂占比逐年提高，而“一口进一口出”管理模式给了地方政府较多的土地垄断经营权，低价征地高价出让，使土地出让收入大幅度提高，从2001年的1295亿元提高到2010年的2.7万亿元，占地方财政收入的比重从17%提高至67%，成为名副其实的第二财政(见图1)。

　　土地财政为地方政府开辟了新的资金来源，同时也加剧了政府行为的扭曲，强化了政府土地市场上最大“做市商”的地位。在短期利益和政绩目标驱动下，政府与开发商联手制定土地开发储备规划，今天CBD、明天世界城市、国际旅游岛；这边耕地、居住用地紧缺，那边高尔夫球场遍地开花，“批而不用、储而不用”违规闲置的土地不断增加。

　　而“招拍挂”理论上的市场化，有提高土地交易的透明度，避免腐败，提升土地价值之功效，但人为地分割市场和政府垄断却扭曲了地价的形成机制，并推动地价上扬。这至少会从两个方面影响住房价格：一是成本推动。面对旺盛的住房需求，土地市场供给渠道单一、供给弹性小，加上政府人为控制供地规模、节奏、区位、用途结构，就不可避免会造成人为的短缺和“土地饥渴症”，推动土地价格上扬，进而影响房价。二是预期和需求拉动。土地不仅会通过其资源属性影响住房供给的成本，还会通过其资产属性影响人们对房价的预期。说人们投机炒房，其实是在炒地，重庆最牛的“钉子户”并不是因为他那栋破房子值钱，而是房子下面稀缺的土地。因此，每每出现一个新“地王”，都会给房地产市场带来不小的震撼，影响着人们对房价的预期，而预期又会吸引更多资本向房地产聚集，需求的急剧扩张会推动房价的上涨。