旅游用地开发不可急功近利

　　据报道，距离著名景点云南大理蝴蝶泉仅1公里之遥的喜洲镇桃源村，北部一直延伸到洱海湿地约600亩农田和湿地将被开发成高档度假酒店。尽管村民对项目规划的合理性、生态破坏问题和补偿标准等提出了质疑，地方政府也作出了回应，但从现有资料看，这些解释不足以令人信服。

　　首先，在此地建设度假酒店是否具有规划合理性。报道称，村民土地承包经营证上显示拟被征收的土地属于基本农田，原来地里“基本保护农田”的石碑，在项目踏勘后被拆除。有关人士回复说，该地块在新一轮土地规划修编中被调整为“建设预留用地”，现状为“一般耕地”。姑且不论此番调整是否属实，单就全村百姓对自身财产权利“被调整”一事毫不知情这点来说，就与国土资源部近年来力推的扩大在土地管理程序中确保民众知情权的精神相违背。由此说来，这次征地行为难以得到村民认同是必然结果。即使已调整为建设预留用地，那么这种调整与当地“开发海东、保护海西、保护田园风光”的规划政策也是背道而驰的，因为即将被大规模建设的桃源村恰恰位于海西。对此，镇政府用“凡事不能一成不变”来解释，可问题在于，如果规划想变就变，那么规划的意义又何在？的确，规划不是绝对不可变的“天条”。《城乡规划法》中设有“城乡规划的修改”一章，对修改规划的前提条件、程序和机构都作出了详细规定。但是，当地政府并没有给出足够资料证明其针对桃源村大规模旅游开发进行专门的规划修改，那么，其在规划合理性方面的硬伤，绝对不是用“开发是为了发展”可以掩盖的。

　　其次，地块征收和出让程序存在严重问题。2002年国土资源部11号令及其后出台的政策文件中，旅游用地都被明确为必须通过招拍挂方式确定用地价格和用地者。正常的供应程序应该是政府制定规划、征收土地、储备、出让。假设当地有将此地块用于旅游的计划，但是桃源村的土地还没征收，相关企业的网站上就已经有了该项目的详细介绍，这意味着国土资源部近十年来力推的以竞争方式确定用地者的供地方式在这里是没有奏效的——土地尚未征收，也不需要竞争，地块已经成为盘中餐。从中可以看出，在招商引资大旗下，不管有没有规划，出让程序违规与否，只要开发商大手一挥，地方政府就一定能把地块从农民手里弄过来。在突破规划与程序的格局里，一方是掌握公权力的地方政府与财大气粗的开发商，另一方是土地被觊觎的村民，谁胜谁负不言而喻。

　　再其次，村民是否有运用土地权利获得收益的其他途径。桃源村征地补偿标准为每亩6万元左右，村民未来可领取养老补助。但是村民对于自身土地被剥夺后的长期生活仍然缺乏信心。如果规划许可确实可用于旅游开发，根据党的十七届三中全会《决定》精神，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，桃源村村民完全可通过集体商议来决定，并通过入股、租赁等方式参与该旅游项目的开发建设，并从未来的运营中获得长期收益。从桃源村地理位置和项目定位来看，应当符合上述规定的界定，作为明确的土地产权主体，在符合民主决策的程序支持下，自主决定与企业合作，而不需要经过招拍挂，从而以“多种方式参与开发经营”。如果当地政府只给出征收土地一种方式，不仅减少了村民的选择权利，而且实际剥夺了他们以更多渠道获得土地收益的可能性，也在实际操作中无法避免程序违规问题。

　　从这个案例可以看出，一些地方在发展旅游产业、获得和配置旅游用地时，过于急功近利，想少投入多产出，想快出成绩，而忽视了遵守规划、尊重民意、均衡利益等多方面的考虑。更有一些地方，直接把风景名胜区当作房地产的卖点，如媒体近期曝光的安徽黄山遍地开发的别墅建设，突破了国土资源部禁止建别墅的禁令，也破坏了景区规划，破坏了自然景观。当然正面例子也有，如浙江杭州西湖“入遗”成功后，承诺“还湖于民”的目标不改变，不搞经营性出让，制止房地产开发项目，这就是一项具有长远眼光的举措。

　　旅游名胜地是自然和祖先遗留给我们、需要我们代代相传的宝贵财富，风景名胜区旅游用地使用要慎之又慎，如果必须要开发，也要在规划、程序、民众权益保护等方面做好各项工作，必须本着对自然、对历史、对民众负责的态度对待。