1998年以前，我国的住房供给市场是一种以单位建房、集资建房为主，以商品房为辅的体制。1998年住房体制改革以后，国务院明确提出，城镇住房制度改革的目标是建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。同时，明确提出，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。目前，地方政府缺少动力建造廉租房，居民自建房和单位集资建房也被禁止，住房供应体系的90%以上实现了市场化。由于缺少多元化住房供给来满足多层次的住房需求，所以，房地产市场供给与需求严重不匹配，导致房价持续上涨。
近年来，针对中国的房地产市场供给体制，专家学者们进行了深刻反思和探讨。许多人建议我国应学习德国、新加坡，建立市场化和保障性住房并行的“双轨制”，以稳定房价和创造社会公平。这种观点是有道理的，但还远远不够。在“双轨制”基础上，我国还可以尝试放开居民自建房和集体建房，变“双轨制”为“多元化”。
从国外“双轨制”的运行情况看，市场化住房在整个住房体系中所占的比例一般都在25%左右，政府提供的保障性住房通常占到70%-80%。比如，德国的保障性住房占比为80%，新加坡高达97%。新加坡政府规定，占住户总数3%的富人由开发商提供住房，以收取很高的土地出让金，入住后还要收取高额物业税。而对占住户总数80%的中低收入者，由政府提供控制户型和房价的住房。对占住户总数8.5%的困难户，由政府提供补贴60-70平方米的房屋，对其他8.5%的特困户，出租42平方米左右的住房，每月仅收十几新元的房租。这种住房体系，既很好地解决了国民的住房问题，也避免了房价的失控。
那么，双轨制是否适合中国？笔者认为，中国是一个人口众多而且地区差异、城乡差异巨大的国家，而新加坡等是城邦国家，大国焉能师小国？德国虽然是一个大国，但经济发展均衡，地区差异和城乡差异也都很小。目前及未来一段时期，中国快速推进的城市化，使各城市都拥有大量的外来移民。如果仅靠政府建造经济适用房，该不该分给外来移民？如果分，那么北京、上海等大城市的政府能否承受？如果不分，那么是否会违背宪法赋予的公民平等权？其次，中国落后的公共治理水平和法制程度能否解决经济适用房的分配不公问题？能否制造出新的不公？德国、新加坡是法纪严明的国家，它们的住房政策从动议到决策和执行，都有着严格的程序和较高的透明度。即使如此，也难免偶尔爆发出丑闻。再次，中国具有对拥有住房权最执著而对租房兴趣不大的文化传统，这也决定了我国住房问题的解决与他国不同。
因此，中国需要一个多元化的房地产供给市场体系。这个市场体系应包括三个市场：一个是由政府管制的保障性住房市场；一个是由市场调节的商品房市场；一个是由居民自建房和单位集资建房构成的市场。其中，由政府管制的市场是主体性市场，另外两个市场是辅助的补充性市场。
作为主体市场，政府管制市场所提供的住房在全社会住房供给体系中至少应占到70%以上(1998年房改方案规定经济适用房占85%，廉租房占5%)，该市场主要面向社会的中低收入阶层，而不是像现在的经济适用房只是针对穷人阶层(事实上，经济适用房政策早被滥用，购买经济适用房的很多人来自特权阶层和富裕阶层)。
从国外的经验看，如果政府提供的住房只针对穷人阶层，那么，这个市场会非常狭小，容易造成贫民窟。因此，政府提供的保障性住房市场应涵盖廉租房、非营利房、保本房、微利房、经济适用房乃至社会平均利润房，政府根据中低层收入居民的收入情况进行合理分配。为了保证分配的合理性，政府应引入普遍认同的“累进税制”的方法，限制家庭或者个人购房的数量。这个方面，一些欧洲国家(如德国)和亚洲国家(如新加坡)的经验可以为我们借鉴。
现在，许多地方政府担心，由政府提供保障性住房是亏本生意。实际则不然。政府管制的房地产市场同样可以盈利，只是盈利的水平不像完全由市场主导的市场那样高。其实，即使出现一定亏损也是应该的。因为，实现“居者有其屋”是政府的本质职能之一，也是政府的一项重要社会政策。从长远看，在社会成员的居住权实现以后，地方政府可以通过物业税来增加财政收入。
由市场调节的商品房市场，它所提供的住房应当在全社会住房供给体系中占20%以上(1998年的房改方案是商品房占到10%)，主要面向社会的高收入阶层。改革开放30多年来，我国的中产阶级和富人阶层迅速壮大。据有关研究报告称，中国资产达100亿元人民币以上的有200人，10亿元以上的有2000人左右，1亿元以上的有5万人左右，1000万元以上的有80万人左右。这个正在壮大的群体对住房的面积、品质要求很高，购买力也很旺盛，他们的住房需求必须依靠商品房市场，而不能依靠政府。
现有住房体制的一个最大弊端，是不允许城镇居民自建房屋，也不允许从事房屋建设的建筑企业开发住房，更不允许企事业单位集资合作建房，这就造成了房地产开发企业对房价和房地产市场的垄断。解决房地产价格高企问题，必须放开自建房和集资建房市场，以打破开发商的强势垄断地位。有人担心，这样会导致房地产市场的混乱。事实证明，欧美国家自建房的比例高达30%。目前，德国合作建房占每年新建住宅总数的比例超过30%。如果我国将这个市场的份额定位在10%，只要政府加强规划和管理，将会促进房价的合理和房地产市场的稳定发展，也会拉动60多个行业的发展。而且，居民购房支出的减少将有利于居民财富的积累和其他消费的扩大。
健全房地产开发体系为稳定房价提供法律保障
1.健全房地产开发企业体系，确立稳健规范的房地产开发经营模式
房地产开发企业是中国房地产市场的主体，其组织体系、结构构成、素质水平、经营模式直接关系到房地产市场运行的质量。统计资料显示，我国现有房地产开发企业28000多家，平均资产总额仅为4400万元，平均每个房地产企业年均竣工面积只有2万多平方米。拥有一级开发资质的房地产企业仅349家。
作为房地产企业中实力较强的上市公司前十强，平均总资产也只有60亿，与国外几十亿、上百亿美元的大型房地产公司相差甚远。这表明，从全国范围看，我国房地产业集中度低，与规模经济的要求相差甚远。资源利用效率低，再加上房地产业的进入壁垒较低，各种房地产开发企业良莠不齐，产业内部存在着激烈但不规范的市场竞争。
从区域范围看，由于房地产市场具有鲜明的区域性特征，所以，我国房地产业也属于区域性寡头垄断行业，区域内具有垄断地位的房地产企业具有很大的市场势力。从所有制结构看，目前我国房地产开发企业群体主要由私营企业构成，国有性质的房地产开发企业相对较少。而且，目前的政策严格限制国有企业进入房地产开发领域。从房地产开发企业的经营性质看，绝大多数从事项目开发，从事房地资产经营的企业极少，大多数房地产企业主营的不是固定资产而是无形资产。即是说，绝大多数房地产开发企业的经营是通过项目开发将资源进行整合，产生商品房再进入流通，房地产企业经营的不是固定资产而是资源整合能力。
难怪有人指出，中国的房地产开发企业是中国住房市场化改革诞生的一种“畸形儿”，是中国最大的皮包商和中间商，它们的经营是一种缺乏社会价值的企业模式。尽管这一观点有些偏激，但它也道出了国内房地产开发企业不做规划(由政府部门规划)、不做设计(由设计单位负责)，不建房(由建筑企业建造)，不承担风险(由建筑企业、购房者、商业银行承担)，仅仅扮演了中间投机商角色的事实。
由此可见，目前我国房地产开发企业体系存在着所有制单一、经营模式单一、盈利模式单一、资产结构单一的结构性缺陷，这些缺陷尽管在目前巨大的市场需求和高利润空间的支撑下能够得以掩盖，但从长期看，其风险是巨大的。因此，健全房地产开发企业体系，确立稳健规范的房地产开发经营模式，是确保中国房地产市场稳健发展的关键。
其一，中国的房地产开发企业体系，应当由政策性的国有房地产开发企业为主体，以商业性私有房地产开发企业为补充；以大型的全国性房地产开发企业为主导，以中小型的地方性房地产开发企业为补充。
有观点认为，房地产业属于一般性竞争行业，应逐步减少国有资本比重，加大非公有企业和个人投资的比重。笔者认为，房地产业提供的不是一般商品，而是社会性色彩非常显著的特殊的商品，不能将房地产行业纳入一般竞争性行业。在现阶段上，它应当是一种政府管制型的垄断性行业，不能仅仅依靠市场化的私有企业，政府应承担起主要责任。
在中国人口众多，房地产供求严重不均衡的条件下，我国应大力培育和发展政策性的国有房地产企业，矫正房地产企业组织体系由私有企业主导的格局。当然，人们会担心国有房地产企业在经营与发展中，会偏离为国家总体利益服务的宗旨，在“圈地”、“圈房”方面与私人投资者、投机者无异。尤其是由于国有企业比私营部门更具有权力、更具有政策资源优势，它们可以利用国家政权的力量，以国家利益的名义追求私人利益。
理论上，这种担心是成立的。但在实际操作中，只要政府严格规定这些企业的经营范围、经营性质、经营目标，并加强考核和审计监督，其积极绩效会远远大于负面问题。而且，政策性的国有房地产开发企业具有一定的阶段性和存续期，当房地产市场供求达到均衡、房价保持合理的情况下，它们可以退出市场或改制转型或进入其他行业领域。
其二，我们应通过兼并重组等方式，培育一批全国性较大规模的房地产开发企业，改变目前房地产企业规模小、地域分散、实力弱小、行业集中度低以及不愿从事公共住房建设等问题。如前所述，目前国内房地产开发市场由非常分散的数万家中小型房地产企业相互竞争，行业集中度很低。即使市场化程度较高的上海、深圳，前10位开发企业的市场占有率也仅为23%、20%，而在我国香港前9位房地产企业的市场占有率达80%，美国前3位的市场占有率为45%。
由于收益不高，国内中小私营房地产企业对建设公共住宅的积极性不高。政府不得不制定偏向房地产开发企业的土地售卖制度，并承诺使这些企业能够得到私有住宅领域的主要合同，在经济利益上给予其兴建公共住宅的补偿，这导致了这些企业在与政府谈判中处于优势地位。基于此，通过兼并重组等方式，培育一批全国性较大规模的房地产开发企业，让它们担当起公共住宅建设的重任是完全必要的。
第三，确立稳健规范的房地产开发经营模式。国际上具有代表性的房地产经营模式主要有两种：一种是以市场化资本运作为主、注重专业化细分和协作的“美国模式”；另一种是从融资、买地、建造，到卖房、管理都以开发企业为中心的“香港模式”。目前，我国的房地产经营模式既不是美国模式，也不属于香港模式，而是一种“中间商模式”，这种模式不利于我国房地产的稳健可持续发展。
笔者建议，内地应借鉴香港模式，确立“全能开发商”的经营模式。香港模式是一条以房地产开发企业为核心的纵向运作链，投资买地、开发建设、营销销售、物业管理等均由一家企业独立完成。该模式有利于形成地产巨头，行业集中度较高，有利于资源优化配置。
2.健全法律机制，为稳定房价提供法律保障
房地产领域属于社会政策范畴，同时也是暴利行业，该行业的寻租腐败问题比较严重。因此，严格明确的法律规范和法律机制是确保房地产业稳健发展的关键。从世界范围看，房地产健康发展的国家无一不是法纪严明的国家。目前，我国有关房地产发展方面的法律体系和法律机制尚不健全。我们应借鉴先进国家的经验，加强法律体系建设，健全法律机制，为稳定房价提供法律保障。
其一，向日本学习，健全法律体系。二战后，日本1/4的人口没有住宅，为缓解住宅短缺问题，日本政府于1950年制定了《住宅金融公库法》、1951年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》。此后，又陆续出台了一系列相关法规，通过建立健全住宅消费保障的法律体系，使日本住宅政策逐步走向正轨。
其二，向英国学习，通过法律法规对房地产交易进行强制性约束。1984年，英国通过了《住宅与建房控制法》，通过法律的强制性规定，利用财政倾斜政策和市场化手段相结合的办法，有效解决了低收入家庭买不起、租不起房子的问题。如开发商新建住房中，必须有50%低价出售。否则，政府不批准建设规划。
其三，向德国学习，对暴利的开发商定罪。德国法律规定，如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%，即为“超高房价”，构成违法行为。如果地产商制订的房价超过“合理房价”的50%，则为“房价暴利”，便触犯了刑法，构成犯罪，可以判处3年徒刑。国内的一些专家、学者和决策者经常呼吁要与国际惯例接轨，我们为什么不在这些法律方面上尽快与国际惯例接轨呢？
